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Dos 5.570 municípios do Brasil, 3.900 não geram receita suficiente para manter prefeituras, câmaras de vereadores e secretarias, gastando 4,2% do PIB nacional apenas com a máquina administrativa, enquanto cidades como Caiçara do Norte e São Bento do Norte funcionam a 700 metros de distância com estruturas completas para menos de 10 mil moradores.
O país sustenta 5.570 municípios, e a maioria absoluta deles depende de dinheiro que não arrecadou para existir. Dados recentes mostram que repasses do governo federal e dos governos estaduais já respondem por 70% da receita corrente das cidades brasileiras, percentual que em 2002 estava na casa dos 50% e vem crescendo a cada ano. Os pequenos municípios, com menos de 50 mil moradores, acumularam déficit conjunto de R$ 5,8 bilhões no último exercício. Levantamento do IBGE indica que 2.466 cidades, cerca de 44% do total, possuem menos de 10 mil habitantes. Caiçara do Norte e São Bento do Norte, no Rio Grande do Norte, com prefeituras a 700 metros uma da outra e população conjunta inferior a 10 mil pessoas, resumem o problema numa escala que caberia num único bairro de qualquer capital.
O custo dessa estrutura é pesado. A folha de pagamento do funcionalismo municipal consome 4,2% do PIB nacional, valor que equivale a quase metade dos 9,63% que o país destina a saúde, educação e saneamento somados. O total de vereadores e assessores espalhados pelo território supera 580 mil pessoas, e quando se inclui o Executivo municipal o número passa de 730 mil funcionários mantidos pela máquina pública. São gastos que se repetem em cada um dos 5.570 municípios, independentemente de haver atividade econômica que os justifique.
A origem do excesso: como a Constituição abriu a porteira para novos municípios
Antes de 1988, emancipar um distrito exigia cumprir exigências federais fixas: população acima de 10 mil moradores, ao menos um décimo deles registrado como eleitor, arrecadação correspondente a cinco milésimos da receita tributária do estado e no mínimo duzentas residências no núcleo urbano pretendido. A nova Constituição eliminou esses patamares e delegou aos estados o poder de definir critérios próprios, pedindo apenas estudo técnico e consulta popular. O resultado foi uma onda de emancipações: entre 1988 e 1996, o país ganhou aproximadamente 1.400 novas cidades, e estados como o Acre passaram a aceitar distritos com apenas 1.500 moradores.
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A facilidade para criar contrastou com a dificuldade de manter. Cada novo município assumiu obrigações constitucionais em saúde, educação, assistência social e infraestrutura, porém sem que houvesse exigência de gerar receita própria para bancá-las, inflando o peso dos municípios sobre o PIB sem contrapartida de serviços. A Constituição compensou o desequilíbrio com o Fundo de Participação dos Municípios, que distribui fatias do Imposto de Renda e do IPI. O mecanismo garantiu sobrevivência, mas criou dependência: cidades que nasceram sem base econômica nunca desenvolveram uma, porque o dinheiro chegava de qualquer forma.
O efeito flypaper: por que o dinheiro que vem de fora é gasto com mais facilidade
Economistas usam o termo “efeito flypaper” para descrever o que acontece quando recursos transferidos são gastos com menos critério do que os arrecadados localmente. O gestor que recebe repasses não carrega o desgaste político de ter cobrado aquele tributo, e a população local não percebe o custo direto do gasto porque não saiu do seu bolso. Essa dinâmica alimenta despesas que seriam inaceitáveis se o prefeito tivesse de justificar cada centavo ao contribuinte que pagou.
Num perímetro de 25 quilômetros ao redor das duas cidades separadas por 700 metros no Rio Grande do Norte, existem mais três municípios. Os cinco, somados, mal passam de 20 mil moradores, mas acumulam mais de uma centena de departamentos públicos entre secretarias, câmaras e gabinetes. Cada um com folha de pagamento, orçamento e cargos comissionados próprios, gerando um custo que pesa no PIB sem que as prefeituras consigam gerar receita local para compensá-lo. O modelo se repete pelo país inteiro, com exemplos extremos como Serra da Saudade (MG), com cerca de 800 moradores, Borá (SP), com 837, e Araguainha (MT), com 935, todos mantendo prefeituras, câmaras de vereadores e secretarias completas.
Por que ninguém funde os municípios que não se sustentam
A barreira é política. Prefeitos, vereadores, secretários e comissionados de cidades pequenas têm interesse direto em manter o status de município independente, porque fundir prefeituras significa eliminar cargos e, com eles, o controle sobre orçamento e nomeações. Em localidades com poucos milhares de moradores, onde boa parte do eleitorado ocupa posições na própria máquina pública, propor a fusão equivale a declarar guerra política contra a base que sustenta o mandato. A receita própria dessas cidades é tão baixa que os vereadores locais sabem: sem os repasses, nenhuma dessas prefeituras sobreviveria uma única semana.
O Congresso possui projeto de lei (PLP 137/2015) que endurece as regras, exigindo patamares populacionais de 6 mil moradores no Norte e Centro-Oeste, 12 mil para o Nordeste e 20 mil para Sul e Sudeste, além de comprovação de arrecadação local. Mas o texto está engavetado há mais de dez anos, e toda tentativa de avanço encontra resistência. Em 2014, foi barrado um projeto que previa a criação de duzentas novas cidades de uma só vez. Enquanto isso, mais de 460 distritos em 17 estados pressionam para se emancipar, com o movimento mais forte justamente onde a dependência de repasses já é maior.
As alternativas que existem mas ninguém implementa
Uma das propostas mais discutidas é a regionalização de serviços: em vez de cada município manter sistema próprio de saúde e educação, cidades vizinhas compartilhariam estruturas por meio de consórcios. O instrumento legal já existe, mas a adesão permanece baixa porque depende de vontade política local, recurso escasso entre gestores que tratam cada secretaria como moeda de troca eleitoral. Em 2019, o governo federal chegou a incluir no Pacto Federativo a incorporação de cidades com menos de 5 mil moradores e arrecadação local inferior a 10% do orçamento total, medida que alcançaria 1.254 municípios cuja receita própria é irrelevante, mas a proposta foi abandonada.
O risco demográfico agrava o quadro. Cidades que nasceram no limite mínimo de moradores nos anos 1990 e nunca criaram base econômica tendem a perder população, porque os moradores migram para centros maiores em busca de emprego e serviços. Uma cidade inviável com 10 mil habitantes se torna ainda mais inviável com 6 mil, mas a estrutura administrativa permanece intacta e o peso sobre o PIB nacional não diminui. Apenas 7% dos municípios apresentam bom desempenho educacional, e somente 6% entregam saúde pública satisfatória. Enquanto os números não mudam, Caiçara do Norte e São Bento do Norte seguem separadas por 700 metros e por duas folhas de pagamento, e o restante do país continua financiando a conta.
E você, acha que sua cidade precisaria de toda a estrutura administrativa que mantém? Conhece municípios vizinhos que poderiam se fundir sem prejuízo para a população? Deixe sua opinião nos comentários.
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